长沙市人民政府规章制定程序的规定
湖南省长沙市人民政府
长沙市人民政府令第73号
《长沙市人民政府关于修改〈长沙市人民政府规章制定程序的规定〉的决定》已经2002年3月11日市人民政府第127次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
市长：谭仲池
二00二年四月八日
长沙市人民政府关于修改《长沙市人民政府规章制定程序的规定》的决定
为适应改革开放和建立健全社会主义市场经济体制及我国加入世界贸易组织新形势的需要，市政府决定对《长沙市人民政府规章制定程序的规定》作如下修改。
一、第四条修改为：“政府规章分为实施办法、规定、办法三种”。
二、第十一条中“和市政府法律顾问”删除。
三、第十三条中“报市政府常务会议审批”修改为“报市政府常务会议审议决定”，并将“和市政府法律顾问”删除。
四、第十四条修改为“规章由市长签署命令予以公布，公布的规章由市政府法制办公室按规定报送市人大常委会、省政府和国务院备案”。
五、第十六条予以删除。
六、第十七条修改为“本规定自公布之日起执行。”
《长沙市人民政府规章制定程序的规定》根据本决定作相应修改后重新公布。
长沙市人民政府规章制定程序的规定
(1989年7月28日长沙市人民政府发布，根据1998年2月17日《长沙市人民政府关于修改〈长沙市人民政府规章制定程序的规定〉的决定》第一次修正，根据2002年4月8日《长沙市人民政府关于修改〈长沙市人民政府规章制定程序的规定〉的决定》第二次修正)
第一条 为加强我市行政法制建设，保证政府规章质量，完善依法行政制度，制定本规定。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，省人民政府所在地的市人民政府可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。政府规章是在本行政区域内有普遍约束力的规范性文件，本市各级国家行政机关必须保证它的实施。
第二条 制定政府规章，应当以宪法、法律、法规以及国家的方针、政策为依据。紧密结合我市实际，为促进改革开放、推进两个文明建设服务。
第三条制定政府规章的范围是：
(一)国务院和省政府颁布的行政法规和规章明确要求地方政府制定实施细则的；
(二)制定地方性法规的条件尚不成熟，应由市政府先制定规章的；
(三)市人民代表大会和市人民代表大会常务委员会建议由市政府制定规章的；
(四)市政府认为应当制定规章的。
第四条 政府规章分为实施办法、规定、办法三种。
第五条 规章的结构应合理、严密。一般可设条、款、项，内容多、篇幅大的可增设章、节。
第六条 制定规章要做到目的明确，概念准确，用词严谨，文字简洁，层次分明，规范界限清楚，并与有关规定互相衔接，防止重复和冲突。规章的主要内容应包括：
(一)制定的目的、依据、基本原则、适用范围、主管部门、执行机关；
(二)必须遵循的行为规则，如权利、义务和禁止行为等；
(三)法律责任、解释机关、施行时间以及应当废止的有关规定等。
第七条 市政府各职能部门应根据实际需要，于每年年末拟订第二年提请市政府制定行政规章的计划，报市政府法制办公室综合，提请市政府常务会议审议批准、发布。
市委、市政协和市总工会、共青团市委、市妇联等人民团体，可以向市政府提出制定规章的建议。
第八条 政府规章一般由市政府有关职能部门负责起草。涉及两个以上单位管理范围的规章，由市政府指定单位主办，由其牵头协同有关单位，组织联合起草小组。
第九条 规章草案应经起草单位的领导集体讨论并由主要领导签署意见后呈报市政府。属联合起草的应经有关单位会签，然后由主办单位报市政府。
规章草案定稿后，应撰写起草说明，说明主要包括起草目的、法律依据、起草过程，需要说明的问题和有关单位的不同意见，连同规章草案报市政府法制办公室。
第十条 各主办单位送审的规章草案，由市政府法制办公室负责审核和提出修改意见。
第十一条 市政府法制办公室对经初步审查的规章草案，可作如下处理：
(一)基本符合起草要求的，可采用发征询意见通知或召开会议等方式征询意见。在协调或者汇总各方面意见的基础上，组织或会同有关单位进行必要修改、补充；
(二)对不符合起草要求的，退回报送单位进行修改或提出重新草拟的建议；
(三)对有重大分歧意见的，可组织或者委托主办单位进行协调。经协调仍不一致的，将分歧意见和处理方案报市政府有关领导决定。
第十二条 接到市政府法制办公室征询规章草案意见通知的单位，应在规定的时间内，提出意见，并加盖单位公章后退回；如无不同意见，也要回函答复。
接到市政府法制办公室规章草案研讨会议通知的单位，应根据要求认真作好准备，并由主管领导参加，陈述单位的意见。
第十三条 规章草案由市政府法制办公室报分管副市长复审后，报市政府常务会议审议决定。市政府常务会议审议规章草案时，起草部门和市政府法制办公室的负责人应列席会议作说明。
第十四条 规章由市长签署命令予以公布，发布的规章由市政府法制办公室按规定报送市人大常委会、省政府和国务院备案。
第十五条 政府规章发布后，起草部门应当在1个月内向市人民政府提出实施方案，并在施行6个月后写出执行情况报告。同时，要注意研究新情况和新问题。发现规章内容同法律或上级政府的规定相违背或同实际情况相脱离时，要及时提出修改意见或者停止执行意见，报告市政府法制办公室综合研究后再报市政府决定。
第十六条 本规定自公布之日起执行。
一、存在的问题
（一）代理人素质参差不齐，很难为当事人提供完善的法律服务。
根据诉讼代理权的取得方式，代理人分为法定代理人和委托代理人两种。法定代理人是基于法律规定而产生的诉讼代理人，这里不做讨论。委托代理人是指接受当事人的委托而从事诉讼代理的人，在我国可以被委托担任诉讼代理人的有以下几种人员：1、律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的人员。2、经司法行政机关批准，从事法律服务的法律工作者。3、当事人的近亲属，主要包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。4、有关的社会团体或者当事人所在单位推荐的人。5、经人民法院许可的其他公民。以上人员是我国法律明文规定的有代理权限的，除此之外的人都不能以代理人身份参加诉讼活动，但是在现实的诉讼过程中，却很难严格执行。律师担任委托代理人因为有法律明确规定，自不用说。关键是还有一部分代理人经常以公民身份代理当事人参与诉讼，且该部分代理人群体相对固定。这些人并非当事人近亲属，也非社会团体推荐的人，往往以当事人朋友自居，名为给朋友帮忙实为通过代理牟利。法院在审查他们的身份时，明知不符合代理条件，往往碍于情面，睁一只眼闭一只眼。更有甚者，一些因冤假错案被无罪释放的人员（如赵作海）也加入了代理人的行列，接受当事人委托代理诉讼，当然我们不是歧视他们，实在是他们根本不懂法律，有的仅仅是被错判后的服刑经历和被媒体大肆报道后的影响力。法律之所以要对诉讼代理人设置准入门槛，是因为诉讼活动专业性较强，只有通过系统的法律学习，懂得诉讼程序的人才能胜任，而当事人请代理人也正是基于此。这些没有律师执业资格的普通公民因没有进行过系统的法律知识业务学习，没有受过法律职业道德教育，又无人管理，综合素质参差不齐，根本谈不上保护当事人合法权益，更不利于人民法院审判工作的开展。反而使法官面临更为复杂的人员群体，审判秩序面临更加严峻的挑战。
（二）行业内部无序竞争，严重扰乱了正常的行业秩序和审判活动。
由于实践中缺少制度化的具体配套措施，相应的管理也没有到位，于是就出现了许多代理诉讼的“黑律师”、“土律师”。这些人归纳起来有两类：一是部分社会闲散人员，利用其掌握的法律知识，担当代理人，因其没有获得律师执业资格或法律工作者从业资格，只好以公民身份代理，目的是为了捞取代理费。二是个别常年在法院打官司的老官司户、老上访户，官司打多了，“久病成医”，对诉讼程序和法律知识有所了解，这便成为了“代理”诉讼的本钱。这部分人多数对法律知识的了解是一知半解甚至是片面和错误的，也正因此他们在法院的各场诉讼中往往是败诉的。因而对法院的处理结果往往不满意而长期申诉、上访，从心理上存在着对政府、法院、法官的不信任，甚至是一味固执地情绪对立。这一类人以公民身份代理案件，收取代理费并不是他们的主要目的，而是借助所代理的案件给法院出难题，发泄他们对政府、法院、法官的不满情绪。
这些“黑律师”、“土律师”都是凭借着对法律的一知半解，打着律师的旗号，大肆代理案件，收取当事人的费用。由于这些所谓的律师收费都比一般律师事务所低，而当事人出于经济考虑，就请他们代理，这样就严重扰乱了律师行业的秩序。但是，即便如此，由于没有专门的法律法规对此加以规范，加之三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照我国目前三大诉讼法对代理人的规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人，律师事务所也只能是望而兴叹。
如此多的人都加入到代理人行列，而为了要承揽业务，律师之间，律师与非律师之间就不断竞争，最终受害的是当事人和法院。就拿一件故意伤害案件来说，受害人在找到律师咨询赔偿费用时，本来根据法律规定能赔3万，而律师为了让当事人聘请自己作为代理人，就不尊重事实和法律，把法院能支持的不能支持的都加上，最后算了5万，并且还大言不惭的给当事人承诺。结果在开庭时，法官主持调解，受害人一方由于有律师算下的赔偿费用，胸有成竹的认为法院能支持自己的请求，最终双方分歧较大，不能达成调解协议。法院只好根据查明的事实和法律规定做出判决，结果判决赔偿受害人3万元。受害人由于有律师先前的误算，就错误的认为法院判决不公，进而提出上诉，启动了二审程序，结果二审维持原判，又引发了当事人的上访。这样一件本来经过一审调解就能结案的小案，就因为律师不负责任的承诺，就把一件案件的所有审理程序走了一遍，不但耗费了当事人的人力，还浪费了司法资源，其根源就是“律师”之间的无序竞争。
（三）法律缺失监管不严，使得代理人队伍不断壮大。
由于我国只有《律师法》对律师的职业道德、执业禁止、执业行为有详尽的规定，对法律工作者和一般的公民代理人都没有一部严格意义上的法律加以规范，使得这两类人员在进行民事代理时有很多空子可钻。法院在审查他们的代理资格时，往往没有法律的具体规定做支撑，有时明知不符合代理条件，但碍于情面也只好同意。加之司法行政部门在对法律从业者进行管理时，由于没有法律的明确授权，只能对律师的行为进行监管，对于其他两类人员违反了“律师禁止竞业”方面的规定，却没有具体的处罚措施。缺少法律规范，加之有关部门监管缺失，就为一般的公民代理人从事法律服务提供了便利条件，使得不论什么文化层次、什么学历的人都进入到这个行列，这就无形之中降低了法律从业门槛，最终导致了越来越多的的人加入到了代理人行列，壮大了代理人队伍。
二、存在上述问题的原因
一是法律服务市场不够规范，代理制度监管不严。我国三大诉讼法均规定了公民代理、律师代理诉讼制度。但因法律服务属于自由职业，且收入颇高，监管相对困难，使得从事该行业的人员素质差别较大，管理困难。法律服务市场已经没有限制，国家司法考试制度仅约束司法工作人员，对法律服务市场的影响在弱化。
二是法院对代理人资格的审查流于形式，无法监督。因法律对诉讼代理规定较为原则，亲戚、朋友、社会团体推荐的人均可以代理诉讼，几乎涵盖了所有的人，故审判实践中法官对代理人代理的资格审查已经没有了标准，变得流于形式，唯一可审查的就是代理人是否具备民事行为能力了，甚至具备律师资格的同一代理人在同一案件中可以在律师代理和公民代理中自由转换。法官面对混乱的法律服务市场和复杂的代理人群体，显得十分无奈。
三是代理人本身素质不高，不能严格遵守代理相关规定。法律服务市场的高利润和低风险吸引了大量不同层次的人员进入这一行业，这些代理人没有经过正规的法律教育，法律意识不强，法律知识残缺不全，不能有效配合法官工作，甚至也不能有效维护当事人合法权益。
四是缺少处罚依据，处罚不力也纵容了上述现象的存在。由于三大诉讼法为公民参加代理提供了依据，使得这些人接受代理没有了后顾之忧，只要能让当事人高兴，顺顺利利的挣到代理费，别的可以不管不顾。但是缺少有力的处罚依据，有些代理人即便违反了代理制度，侵犯了当事人的合法权益，有关机关也拿他们没办法。
三、诉讼代理人秩序混乱造成的危害
（一）不利于保护当事人的合法权益。法律是一门专业性较强的学科，从事法律职业更需要有较高的专业知识和良好的法律素养。我国之所以把通过国家司法考试作为从事法律工作的前提，就是基于此。另外我国《律师法》也规定，从事律师职业必须通过国家司法考试，而众所周知，司法考试被誉为中国第一考，可见其难度之大，如果没有受过专门的系统的学习是没办法通过的。通过司法考试的人，从事律师职业别的暂且不论，起码他对法律规定是熟知的。而一般的公民既没有接受过系统的法律学习，也没有基本的法律素养，对法律的认识只能算得上了解，但是由于利益的驱动，使得他们只管挣钱，不顾后果，即使不懂也要装懂，坑害了案件当事人，损害了当事人利益，让当事人既赔了钱又输了理。
（二）扰乱了正常的诉讼秩序。法律是严肃的，法庭是神圣的，这些道理从事法律职业的人都懂。但是一些公民代理人，虽然打着律师的幌子代理案件，但是却干着与律师身份不相符的工作。为了挣钱，不惜一切代价，自己所代理一方当事人败诉后，怂恿当事人上诉、上访，致使引发无休止的缠诉、缠访，使得原本很简单的案子搞得复杂化，走完了一审走二审，只要达不到当事人的满意就不能结案，搞得法院很是被动，浪费了有限的司法资源，加大了办案的成本，降低了法院服判息诉率。
（三）损害了法律的权威，削弱了司法机关在群众心中的威信。法律就是为了公正而设立的，人民法院作为国家司法机关，是掌握公正的天平。但是代理人秩序的混乱，竞争的无序，使得一些代理人为了能胜诉，挣到钱，有案源，能得到案件当事人的信任，就不惜花钱走门子，拉拢腐蚀司法人员，甚至编造伪造证据，致使案件判决显失公正，严重损害了司法机关的形象。个别基层司法人员在收到当事人的好处后，为了掩盖事实真相，在判决中轻描淡写，避重就轻，案件进入二审后，好多案件都实行书面审理，而二审法官由于案件多，只是对案件材料进行粗略的翻看，只要没有重大错误，一般都维持原判，致使上诉人的权益得不到维护，继而引发了更多的上访。凡此种种，都严重损害了法律的权威，削弱了司法机关在群众心中的威信。
四、规范民事诉讼代理的措施及建议：
（一）司法行政部门应加强法律服务市场监管，尤其是公民代理监管。诉讼法设置公民代理制度，是为了更好保护当事人的诉讼权利，决不是降低法律服务市场的门槛，更不代表无需监管，可以放任自流。司法行政部门应转变观念，采取切实得力的措施，维护国家司法考试制度在法律服务市场的作用和影响力，维护法律服务市场的秩序，让法律服务又好又快的发展。
（二）公民代理审查应严格规范，有据可循。随着法制进程的不断深化，公民的法律意识也不断增强，公民代理将更加常见。目前，司法行政部门对于法律服务市场的管理还局限于律师和法律工作者，其虽然对公民代理诉讼中假冒律师的行为拥有法定的处罚权，但对未假冒律师的公民进行的诉讼代理则无明文规定。为规范代理制度，方便当事人，司法行政部门应对本辖区内长期从事公民代理的人员进行登记，并组织法律资格考试，通过考试者颁发相关证明，使得法院在审查代理人资格时有据可循。
（三）各级法院对本院案件定期进行统计分析，对于经常不服从管理、不愿配合司法机关工作，甚至滥用诉权扰乱司法机关正常工作秩序的代理人，禁止其在本院代理案件，定期公布名单，并向司法行政部门出具司法建议，取消其代理资格，禁止其从事相关法律服务工作。
（四）各级法院要按照法律规定，严格审查代理人资格，尤其是公民代理。立案庭在案件立案、业务庭在案件审理时，应严格审查诉讼代理人的资格。公民个人代理案件的，应向法庭提供与被代理人属于近亲属的有关证明材料，或有关社会团体、所在单位的推荐证明等，以备法庭审查。对既非当事人的近亲属，又非有关的社会团体或所在单位推荐而要求或委托为参加案件代理的公民个人，法庭应拒绝其参加案件代理。
（五）加强宣传和法律援助工作，引导广大人民群众在诉讼时尽量聘请正规律师或法律工作者，建立专门的法律援助中心，加强对中低收入者法律援助，减少该部分以公民代理为牟利手段人群的市场。
通过上述措施，相信在不久的将来，诉讼代理工作中存在的问题能够有所改善。只有法律服务市场拥有一个良好的、规范的秩序，法律服务才能更好更快地发展，司法环境才能得到良好的改观，公民的合法权益受到切实保护，最终利国利民，实现人民幸福、社会和谐的目标。
【作者介绍】北安市人民法院。