关于做好淮河流域灾后重建和治淮工程用地管理工作的通知

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关于做好淮河流域灾后重建和治淮工程用地管理工作的通知

国土资源部


国土资源部文件

 
国土资发[2003]389号



 
关于做好淮河流域灾后重建和治淮工程用地管理工作的通知

 
安徽省、江苏省、河南省、山东省国土资源厅:

淮河流域发生特大洪灾后,党中央、国务院审时度势作出了要抓紧搞好淮河流域治理和灾后重建的重大决策,并专门召开了治淮工作会议,国务院领导作了重要讲话,对治淮工作做了全面部署,对当前工作重点提出了明确要求。四省各级国土资源管理部门要按照党中央、国务院的决策要求,加强领导,认真组织,切实做好国土资源管理工作,为淮河流域灾后重建和加快治淮工程建设提供及时和优质的服务。现将有关要求通知如下:


(一)科学编制土地利用规划,合理安排移民迁建和治理工程用地


科学编制和实施土地利用总体规划,是做好灾后重建工作的基础。沿淮各省国土资源管理部门要在开展对淮河流域土地资源调查,摸清土地资源现状以及洪水淹没范围、淹没面积等基本情况的基础上,按照合理用地、保护耕地,有利生产、方便生活的原则,依法组织修编土地利用总体规划,做好土地利用总体规划与淮河流域治理规划的协调和衔接工作,包括用地方向、规模、结构和布局的衔接。把移民迁建和治理工程用地纳入当地土地利用总体规划,统筹安排。在修编规划完成之前,因移民迁建和治理工程确需用地又未纳入规划的,可按有关规定及时做好土地利用总体规划局部调整,并依法报批,确保移民迁建和治理工程建设顺利进行。


(二)采取措施,保障移民迁建和治理工程建设的供地


要按照党中央和国务院治淮工作的部署,根据移民迁建和治理工程建设的实际进展情况,认真做好土地利用计划编制工作,合理安排年度建设用地计划,优先保证移民迁建和治理工程建设用地。


对于抢险救灾和水毁应急工程建设用地,按《土地管理法实施条例》第二十七条规定办理。属于整个村庄搬迁、恢复生产投资建厂或其他非居住性建设项目确需占用耕地的,经逐级审查后报省人民政府审批;用地面积超过省人民政府审批权限的,报国务院批准。沿淮四省各级国土资源管理部门对救灾安置用地报批要有专人负责,对遇到的问题要尽快帮助协调解决。对治理工程重大项目,要依法开展建设项目用地预审,及时做好项目用地前期工作。


(三)做好土地确权登记工作,落实征地补偿安置,切实维护农民的合法权益


认真及时做好土地确权登记工作,落实征地补偿安置,是维护集体土地所有者和农民的合法权益,保持灾区社会稳定的重要措施。沿淮四省各级国土资源管理部门要高度重视,认真做好相关工作。对于抢险救灾用地和治淮工程用地,有关国土资源管理部门要主动加强与相关部门的协调和沟通,抓紧办理用地报批手续,并做好被征地农民的补偿安置工作。对于移民建房和生产用地,无论是通过土地调整置换,还是通过给予土地补偿解决的,都要在当地政府的组织协调下,签订土地调整协议,及时做好土地确权登记发证工作,以维护农民集体土地权益,稳定移民的生产和生活。


(四)大力推进土地整理复垦,为解决农民长远生计创造条件


由于移民建镇和防洪工程建设占用、水灾损毁等,沿淮一些地区耕地面积减少幅度较大,影响了当地农民的生产生活。各级国土资源管理部门要采取措施,积极推进灾区土地整理复垦。一是要结合正在开展的各级土地开发整理规划编制工作,在充分调查了解灾毁土地面积的基础上,认真做好灾区土地开发整理规划,把灾后土地整理复垦纳入当地规划,认真组织落实。二是要积极筹措资金,加大对灾区土地开发整理复垦的投入。治淮工程占用耕地的,要按当地标准交纳耕地开垦费,并专款用于土地整理复垦补充耕地;新增建设用地有偿使用费投资安排,要向灾区倾斜,给予重点支持。


(五)严格执法,防止乱占滥用土地


沿淮四省各级国土资源管理部门要严格执法,切实加强对灾后重建和治淮工程建设用地的管理。对确需的用地应给予积极保障。严禁弄虚作假,借机“搭车”多占乱占耕地。在用地报批时,属治淮工程的项目,需出具水利部门的项目确认文件;属生产自救的生产性项目,需出具发展与改革部门的确认文件;属房屋灾毁重建的项目,需出具民政部门的确认文件。各级国土资源管理部门要加强对灾后重建和治淮工程用地的监督检查工作,对非法批地、占地等违法的行为要严肃查处,促进淮河流域灾后重建和治淮工程建设的顺利进行。


二○○三年十一月二十一日






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浅谈对当事人诉因选择权的限制


深圳市福田区人民法院 邬文辉


一、当事人的诉因选择权
所谓诉因,是指在民事诉讼中,原告据以提出诉讼的理由或原因。而当事人的诉因选择权,一般是指法律规定的当事人在某种情况下选择决定提出诉讼的理由或原因之权利。《中华人民共和国合同法》第122条规定:"因当事人一方的违约行为,侵害对方人身、财产权益的,受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或依照其他法律要求其承担侵权责任。"这就是说,当违约责任与侵权责任竞合时,我国合同法赋予了当事人法定的诉因选择权。此外,还有并非法律明确规定的诉因选择权,如被告拖欠原告的货款纠纷,原告可基于被告所签发的票据未能得到兑付的诉因提起诉讼,也可基于货物买卖合同的违约之诉因而提起诉讼。当事人的此种诉因选择权,法律虽然并无作出规定,但根据案件的具体情况,原告自己可以选择确定诉因提出诉讼,法院一般应予准许。我们不妨称之为非法定的诉因选择权。当然,并非所有的民事诉讼中原告都可以享有这种诉因选择权,目前我国法律只有合同法规定了法定的诉因选择权,至于非法定的诉因选择权,则必须根据具体案件的性质来确定原告是否具有诉因选择权。
 诉因选择权从实质上讲是当事人的一项民事诉讼的权利。法律和人民法院之所以赋予原告诉因选择权,目的是为了充分保障原告的诉权的实现,尽可能方便原告进行民事诉讼。享有诉因选择权的原告,可根据自己的情况,从方便收集证据、出庭诉讼、易于胜诉等出发,进行诉因选择。
二、当事人滥用诉因选择权的现象及其危害
但是,当事人的诉因选择权是否应受到一定的限制,如原告是否可以在其提出的一案诉讼中就两个诉因作出双重选择,原告诉因选定后在一审、二审或重审中是否还可以作出变更,人民法院的审理范围是否应受到原告选定的诉因的限制,这些问题在我国合同法及司法解释中均未作出规定,导致司法实践中出现了当事人滥用诉因选择权的现象。当前司法实践出现的当事人滥用诉因选择权的情形主要有:
1、双重选择诉因。如本人去年承办的原告福建省某胶合板厂诉被告桂林某公司深圳分公司的拖欠货款纠纷一案,原告起诉时,既以被告违约拖欠货款为由起诉,同时又以被告所签发的票据不能兑现为由提起诉讼,要求被告承担开具空头支票的票据责任,并按合同支付逾期付款之违约金。显然,该案中原告是在选择了票据之诉因的同时,又重复选择了违约之诉因。
2、随意变更诉因。如福建省光泽县人民法院审理的王贵良诉邵武市汽车客运公司因客运合同引发的人身损害赔偿纠纷一案(载《人民法院报》2000年9月12日第4版,题为《"飞石"砸残乘客,客运公司赔偿》),原告起诉时选择侵权诉讼,诉讼中却变更为违约责任之诉。还有的当事人在一审时选择侵权之诉提起诉讼,一审法院判决未能支持其诉讼请求,当事人又以违约责任之诉因提出上诉。有的当事人甚至在法院作出终审判决后,以其在原审中完全未提及的另一个诉因提出申诉。
人民法院基于不同诉因受理的案件,在管辖法院、审理范围、适用法律和最终的实体判决等方面都是很不相同的。当事人滥用诉因选择权,在司法实践中已经造成了许多不良的后果,主要表现在几个方面:
1、使法院无法及时确定管辖权。比如,原告既以违约之诉起诉 ,又以侵权之诉起诉的,法院首先碰到的问题就是如何确定本案的管辖权问题。根据民事诉讼法规定,因合同纠纷而提起的诉讼,管辖法院为被告所在地法院或合同履行地法院,而因侵权纠纷提起的诉讼,管辖法院则为被告所有地法院或侵权行为地法院(包括侵权行为实施地和侵权行为的结果地),显然这二者的管辖法院是不尽相同的。如果原告不选定诉因,受理案件的法院就必然需要为本案的管辖权问题牵扯太多的时间和精力。本院受理的原告深圳市某公司诉被告珠海某有限公司、被告某银行珠海支行一案,就因为原告先以侵权之诉因起诉,被告则以原告所提出的侵权之诉本院依法不具有管辖权为由提出管辖权异议。原告为避免到外地法院诉讼,又临时变更诉因为违约之诉,此后原告担心以违约之诉因难以胜诉,在庭审中变更诉因为侵权之诉,被告又再次提出管辖权异议。如此一来,案件尚未进行实体审理,法院就开了四、五次庭,花费了大量的时间和精力。
2、使法院无法确定案由,进而无法确定审理范围及案件所应适用的法律。人民法院审理民事案件时,都要确定案件的案由,以便确定审理案件的范围和适用的法律。而民事案件的案由主要是根据原告起诉的诉讼请求及其依据的事实和理由来确定的。因而,原告的诉因不确定,则人民法院的审理范围和所适用的法律也自然无法确定。比如,原告在提出一个具有违约责任之诉和侵权损害赔偿之诉的双重诉因的诉讼时,法院对于本案是应适用合同法或是侵权行为法,绝无可能作出决定。
3、使对方当事人不能方便有效地进行抗辩,影响了对方当事人诉讼权利的正当行使。民事诉讼中,法律规定双方当事人的地位是平等的,被告对原告的起诉应享有充分的抗辩权利。但是,如果对原告的诉因选择权不进行限制,法律赋予被告的抗辩权利就必然无法得到保障,法院在这种情况下作出的裁决就很难服人。特别是有的原告在诉讼中临时变更诉因,进行突然袭击的,被告根本就来不及有针对性地收集、提供证据或提出反驳意见,这样的结果无疑是变相地剥夺了被告进行有效抗辩的诉讼权利。比如,原告起诉时以违约之诉因起诉,被告在法定答辩期间也针对自己并不构成违约进行答辩并收集、提供了相应的证据,但案件在后来的审理期间原告又将诉因变更为侵权之诉,由于被告针对违约之诉与侵权之诉进行抗辩所需提出的理由和证据是完全不同的,而被告在毫无准备的情况下,来不及收集、提供关于自己不构成侵权的证据,从而使自己因未能提供相应证据承担败诉的不利后果。
4、造成社会和国家的司法资源浪费。如法院对原告的一个诉因进行处理而导致原告败诉,原告却以另一诉因缠诉不止,导致的结果不仅是对方当事人需要无休止地应付原告的一次次上诉、申诉,人民法院也必然要花费大量的时间和人力物力来处理原告的缠诉,这就不仅不能体现经济诉讼原则,还会造成社会和国家极为宝贵的司法资源的浪费。
三、对当事人诉因选择权限制的依据
虽然我国法律对当事人的诉因选择权仅从正面作了规定,但我认为在司法实践中,人民法院对当事人的诉因选择权进行合理的限制,是具有法律上和理论上的充足依据的。
1、权利义务一致性原则的要求。既然法律赋予了原告诉因选择权,根据有权利必有义务的法制原则,原告也就应承担不得滥用诉因选择权的义务。同时,对原告滥用诉因选择权的行为进行限制,也充分体现了权利不得滥用的宪法原则的要求。
2、平衡诉讼双方利益的要求。民事诉讼法第8条规定:"民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。人民法院审理民事案件,应当保障和便利当事人行使诉讼权利,对当事人在适用法律上一律平等"。法律之所以赋予原告诉因选择权,实际上是体现了法律对原告在某些案件中所处劣势地位的一种纠正的态度,以便原告利用法律赋予的这种得到强化的诉讼权利,更好地保障和实现自己的实体权益。但民事诉讼的当事人平等原则,又要求诉讼一方不能凌驾于另一方之上,人民法院在审理案件中必须确保诉讼双方均能平等地行使诉讼权利,尽量平衡双方的利益,这就必然需要对滥用诉因选择权的行为加以必要和合理的限制。
3、节约有限司法资源,提高司法效率的要求。随着我国社会经济的不断发展和国家民主与法制的进一步完善,当前全国各级人民法院都面临案件大量增多与办案人手严重不足的矛盾。今天我国司法资源的短缺程度,比建国以来任何时候都显得更加突出。司法资源的短缺,就必然影响到司法效率的有效提高。民事案件中,经常出现当事人长期缠诉的现象,其中也不乏当事人利用法律漏洞,不当滥用诉因选择权的情形。当事人的滥用诉因选择权,往往牵扯人民法院大量的人力物力和时间。因此,为了节约有限的司法资源,提高司法效率,也有必要对当事人的诉因选择权进行必要的限制。
四、如何限制当事人诉因选择权
因为当前当事人的诉因选择权中,已由合同法对当事人选择违约责任之诉和侵权损害赔偿之诉的权利作出了明确规定,我认为对当事人依据合同法取得的诉因选择权进行限制就必须以立法的方式解决,而对当事人非法定的诉因选择权的限制也应由最高人民法院作出相应的司法解释。现阶段在民事诉讼法缺乏规定的情况下,可根据宪法关于"权利不能滥用"的原则和民事诉讼法第8条规定,对原告的诉因选择权进行限制。无论是采取何种方式,要对当事人诉因选择权进行限制,我认为都必须明确规定以下几个原则:
1、诉因选择的确定性原则。原告选择诉因必须明确具体,不能含糊。
2、诉因选择的时效性原则。原告选择诉因必须及时,应当在起诉时即作出选择,不能待立案后甚至是开庭后才来选择或变更,否则会令人无所适从。
3、诉因选择的单一性原则。原告必须作出单项选择,不能同时选择两项或两项以上的诉因提起诉讼。原告起诉时陈述的事实与理由,在有的情况下可能会出现诉因交叉、重复的情况(如在违约责任与侵权责任竞合时),但在其诉讼请求中就不能允许原告基于交叉、重复的诉因而提出交叉、重复的请求,否则法院会无从判断。
4、诉因选择的恒定性原则。原告选定诉因后不能变更。原告不仅在一审阶段不能变更诉因,在二审阶段及再审阶段也不能变更。当然,原告如在本案中败诉,应当允许原告以另一诉因另行提起诉讼。
五、对当事人诉因选择权进行限制的效力
我们讲对当事人诉因选择权进行限制,当然主要是针对原告进行限制,但这种限制的效力也应及于被告。具体是指,当原告选定起诉的诉因后,被告就仅能就此诉因进行抗辩,而不能又以另一诉因进行抗辩。否则,不仅被告的抗辩会显得牛头不对马嘴,而且必将增加法院审理案件的复杂性,不利于尽快审结案件。此外,这种限制对法院亦有约束力。原告选定诉因后,人民法院审理案件的范围也就确定了,法院只能在原告的诉因范围内"就事论事"地对案件作出裁决。实践中,许多法官还未能认识到这一点。比如,本文前面提到的福建省光泽县人民法院审理的王贵良诉邵武市汽车客运公司因客运合同引发的人身损害赔偿纠纷一案,原告起诉时选择侵权损害赔偿之诉因,诉讼中变更为违约责任之诉因,该院一审也竟然以违约责任之诉因作出判决。此外,本文提到本院受理的原告深圳市某公司诉被告珠海某公司、被告某银行珠海支行侵权纠纷一案,被告对本院管辖权裁定不服向深圳市中级人民法院提出上诉后,中院在裁定中却将该案的诉因确定为违约之诉。法院的上述做法,显然是有失公允的,这就超出了原告的诉讼请求范围,违背了民事诉讼的不告不理原则。


由一起人身损害赔偿纠纷案,看雇佣关系

王兴华


  在办理人身损害赔偿纠纷案件时,认定当事人之间是雇佣关系还是承揽关系,事关当事人的重大利益,是一个的棘手问题。本文从由一起人身损害赔偿纠纷案,看雇佣关系与承揽关系的认定理论与实务相结合的角度,对两种关系的认定及实践中的区分方法进行了探讨,分析了人身损害赔偿案件中雇佣关系和承揽关系的区别。
  2008年3月24日,杨某承包李某的房屋修缮工程,双方协商约定每工以50元计酬,杨某找了肖某等另外5人一起干活。在劳动过程中,杨某等人自带脚手架等工具设备,肖某等人的具体工作任务均由杨某安排和监督检查。工程于2008年4月5日完工。2008年8月底,杨某在李某处领取酬金2800余元。2008年4月5日,在工程即将结束时,杨某在工作中不慎从房顶摔下,被送至医院抢救,花销医疗费 38000余元。李某、杨某后就赔偿问题发生争议。杨某遂诉至法院,要求李某承担赔偿责任。
  本案在审理过程中,围绕该起人身伤害事故应当由谁承担赔偿责任,产生有两种不同的观点:
  第一种观点认为,应由李某承担赔偿责任。因为李某和杨某之间形成了雇佣关系,杨某受李某雇佣,与张某等人共同完成工作,与李某之间形成雇佣的劳动关系。李某与杨某商定每工以50元计酬就可以说明双方之间属于雇佣关系。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条之规定,“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害,雇主应当承担赔偿责任。”因此,对于杨某遭受的损失,李某应当承担赔偿责任。
  第二种观点认为,应由杨某承担赔偿责任。因为李某和杨某之间形成的是承揽关系,杨某虽未与李某签订承揽合同,但其以自己的设备、技术和劳力按照李某的要求独立完成工作,向李某交付工作成果,双方形成了事实上的承揽关系。肖某等人由杨某选用,具体工作由杨某安排,劳动报酬由杨某与李某结算后再与肖某等人结算。因此,杨某等6人与李某之间属于承揽关系。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条之规定,“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的,定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的,应当承担相应的赔偿责任。”因此,对于杨某遭受的损失,杨某应当承担赔偿责任。
  本案的争议焦点是李某与杨某之间的法律关系性质。这是确定本案赔偿责任主体的前提,我们同意第二种观点,认为李某与杨某之间形成的是承揽关系,理由如下:
  雇佣关系是指雇员在一定或不特定的期间内,从事雇主授权或指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动,雇主接受雇员提供的劳务并按约定给付报酬的权利义务关系。雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害或造成他人损害的,雇主应当承担赔偿责任。
  承揽关系是承揽人按照定作人的要求完成工作,交付工作成果,定作人给付报酬的权利义务关系,承揽人在完成工作过程中造成自身损害或他人损害的,定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或选任有过失的,应当承担相应的赔偿责任。
  雇佣关系与承揽关系有一定的共同点:二者都存在一方当事人按另一方当事人的要求完成工作,另一方当事人向其支付报酬。但二者之间又有区别,可从以下几个方面予以分析:
  第一、雇佣关系是以提供劳务为目的,雇员所从事的工作,多为劳务,侧重劳务给付的过程,至于该劳务是否达到雇佣人预期之结果,并非所问,即雇佣关系建立后,受雇人按约定付出了劳动,就应当获得报酬,无论雇佣劳动是否取得实际效果;承揽关系则是以完成工作成果为目的,承揽人完成的工作体现为成果,侧重工作成果完成的交付结果,劳务仅作为完成工作成果的手段,承揽人只有按照约定提供了工作成果,才能取得报酬利益,否则即便承揽人付出了劳动,也不能索要报酬利益。
  第二、在完成工作时,雇员在一定程度上要听从雇主的支配和指挥,而承揽人与定作人之间则不存在服从与被服从的关系,他们之间地位平等,承揽人具有独立劳动性,对工作的安排完全有自主决定权,且承揽人须独立地完成工作任务。
  第三、雇员在从事雇主分配的任务时通常使用雇主提供的工具或设备,自己并不准备工具设施。而承揽人由于是独立完成定作人交办的事务,所以一般都使用自己的工具设备。
第四、雇佣关系于承揽关系中给付的报酬不尽一致,因承揽人具备特殊的技能、工具甚至资质等,根据经济规律及法律权利与义务相一致的原则,承揽关系中的报酬不同于一般劳务关系中的报酬,其报酬不仅仅包含劳动力的价值,还应当含有技术成份的价值以及一定的利润成分;该报酬在价值上与买卖关系中的价格有相类似的一面,承揽人享有了一定的额外利益,故承揽人的报酬利益高于受雇人的报酬利益。
  (一)杨某是独立地完成修缮李某房屋的工作。李某房屋的具体修缮工作是由杨某自行安排,按照李某的要求独立地完成承包任务,李某作为定作人只是审查工作成果,而不去监督、管理工作过程,李某与杨某之间法律关系的标的是劳动成果而不是劳动力。
  (二)杨某从2008年3月24日开始工作,工程于2008年4月5日完工,其在2008年8月底在李某处领取酬金2800余元。如果杨某与李某之间是雇佣关系,作为雇员,杨某不可能领取如此之高的工资。在没有证据证明杨某的行为是代理肖某等人领取工资的情况下,只能合理地认定该笔酬金是杨某雇佣的工人的工资,由杨某作为承揽人与定作人李某结算后,再支付给肖某等5人(此时,杨某与李某之间是承揽关系,杨某与肖某等人之间是雇佣关系)这符合承揽关系中承揽人可以雇佣他人帮助完成工作的法律特征。。
  (三)按件计酬和按日计酬都是一种计算报酬的方式,本身不能反映法律关系的特征。尽管按件计酬能准确地反映劳动成果的量而被大多数承揽合同当事人所采用,按日计酬能准确反映劳动力的量而被大多数雇佣合同当事人所采用,但按日计酬不等于工作的人提供的就是劳动力而不是工作成果。在承揽关系中,有些劳动成果难以量化,当事人也可以约定按日计酬。本案杨某承揽李某的房屋修缮工程后,与李某约定按日计酬,不违反法律规定,不能以此认定当事人之间就是雇佣关系而非承揽关系。
  (四)杨某在从事修缮李某房屋的工作时,使用的是其自带的工具、设备。
  综上所述,李某与杨某之间形成的是承揽合同关系,根据民法原理,承揽人在承揽活动中应自行承担风险,除非定作人指示有过失。因此,本案中杨某遭受的损害,定作人李某不承担赔偿责任。