论执行力的要件、限制及扩张/黄奕新

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 01:04:16   浏览:9670   来源:法律资料网
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论执行力的要件、限制及扩张

黄奕新


  判决即使正确无误,仍可能存在是否有执行力,执行力是否受有限制,执行力是否扩张于诉讼当事人以外之人等争议。

一、执行力的要件

(一)执行力的形式要件
  一是须为法定公文书。即公权力机关或法律授权的人,为了确定私法或公法上的给付义务,而于其职权范围内作成的文书。反之,如人民调解达成的和解协议,依现行法律,尚无执行力。
  二是须已确定发生法律效力。如留置送达、代为送达或代为签收法律文书时,必须符合法律规定,否则极易产生争议。
  三是须依法可以交付法院强制执行。反之,如行政法律文书,依现行法律,并非都由法院强制执行。公证债权文书,非具法定要件,也不能由法院强制执行。
  四是须表明债权人及债务人。虽未记载明确或记载不实,而依客观情形能够确定的,亦为合法。如诉讼费用、罚款等,可解国库为债权人。
  五是须表明应执行的事项。原则上以主文内表明为准,在主文不明了时,可参酌判决理由等部分的记载,必要时也可调卷参酌。但此种参酌应当严格限制在解释学的范围内,不得对实体关系作出新的判断。
例如,营口市鲅鱼圈区海星建筑工程公司申请执行营口东方外国语专修学校建筑工程欠款纠纷执行一案。专修学校未能按合同约定给付工程款,双方诉前曾达成还款协议,确认专修学校的欠款数额,并约定专修学校如不能按期付款,将按工程造价每平方若干元计算,把所建造的房屋抵偿过户给海星公司所有。原告诉请给付工程款,但未主张房屋抵偿。生效判决确认双方的还款协议合法有效,判令被告给付欠款。执行中,营口中院将房屋评估后交付拍卖,但流拍。双方同意以物抵债,但于房屋价值有所争执,被执行人认以评估价计算房屋价值,申请执行人主张按当初还款协议约定的基数计算房屋价值。执行法院遂于2001年8月裁定中止执行,并待申请人同意以评估价接收或判决确认以还款协议价格给付后恢复执行。申请人申请“再审”该裁定,辽宁高院于2002年4月再审裁定支持申请人的主张,认为应按还款协议的约定计算房屋价值。营口中院据此裁定将房屋抵偿并移转给申请人。被申请人也申请再审,辽宁高院再次再审裁定撤销其原裁定,按原生效判决执行。最高法院执行办以(2004)执他字第19号复函同意辽宁高院的第二次裁定。本案中,执行名义虽然在判决理由部分确认还款协议合法有效,但基于原告的诉求和不告不理的原则,其主文明确记载请求权仅为金钱给付内容,并非房屋交付并移转所有,应认并无疑义。故本案判决仅对金钱给付有执行力,还款协议的有关内容不得作为执行依据。辽宁高院的第一次裁定,错误援引判决理由对房屋价格作出解释,显属不当。

(二)执行力的实质要件

  一是须有给付内容。主文有时表述为“债权人有权要求债务人给付某某”等语,亦为合法。但有时究为给付还是确认,甚有争议。例如,夫妻离婚后,判决女方对原婚姻住房仍“享有居住权”,是否可解为女方得申请强制男方交付占有并容忍其居住?又如,在共有物分割之诉中,判决各共有人“享有份额”,是否可解为得申请强制占有共有物的一方交付或移转给他方应有份额?这就有赖于法院依解释学的原理,参酌判决主文外的其他部分内容予以判断。有时究为财产给付还是行为给付,亦有争议。例如,四川省石油管理局勘察设计研究院与成都广视房地产开发公司拆迁安置纠纷执行一案。 判决是命令广视公司限期“将尚未拆迁安置的9户及其他未拆除的房屋予以拆迁安置和拆除”,执行法院将其理解为金钱给付执行,并以被执行人无可供执行财产为由,裁定中止执行。最高法院执行办于2002年1月20日以(1999)执监字第231-2复函认为本项给付应为可替代行为的给付。
  二是给付内容须可能。反之,法律上不能或事实上客观不能给付的,则无执行力。往往发生在物之交付或行为请求权执行的场合。例如,判令返还古画,但该画已经灭失;判令返还房屋,但房屋已被加盖楼层且不可分,债权人又不能依添附规定取得整幢房屋;或者诉讼标的物被第三人依法善意取得等是。但有得以他种给付代替含义的,仍宜解为可能。例如,判令给付黄金,可解为得兑现纸币执行;判令给付美元,可解为折算人民币执行。判决返还种类物或为可替代履行行为的,得以被执行人的金钱从公开市场上购买种类物,或者由他人代为履行,所需费用数额得由执行法院依职权径行裁定后对被执行人强制执行。但注意,如果该费用难以按公开市场价格确定,当事人又有所争执的,常涉及实体关系,不宜由执行法院一纸裁定。
  三是给付内容须合法。即不违背公共秩序、善良风俗及法律强制或禁止之规定而言。所谓“善良风俗”,如德国规定:在充分顾及保护债权人的必要后,如果由于极其特殊的情况,强制执行的措施成为一种有违善良风俗的苛酷行为时,执行法院可以依债务人的申请将执行措施全部或一部取消、禁止或暂时停止。执行措施涉及动物时,执行法院在考虑时,应注意到人对动物的责任(德民诉765-1)。
  四是给付内容须具体确定。如交付动产,应表明种类、数量及品质,但品质不能决定者,可解为中等品质。如交付不动产,一般应表明地号、门牌号、楼幢号、单位号等;如判决时不能特定,亦应明确一定范围,并明确如何特定化。此外,对给付时间、方式等亦应明确。反之,则易引发争议。例如,判令被告“将四合院八间房中的三间腾给原告”,究为哪三间,原告或被告是否有权选择,何时腾空,判决并未指明,应由执行法院依解释学原理参酌,但不得对实体关系作出新的判断。又如,判令当事人“继续履行合同”,却未指明履行的具体内容,则不能据以强制执行。
  五是给付性质须适于执行。反之,如命夫妻同居或强迫劳动,则有损人格尊严。上述要件,法院应当在当事人申请时的“标准时”判断,是否判决成立前即不具备,在所不问。至于事后又具备,债权人得再行申请。法院在审查时,可以参酌判决理由等部分的记载,必要时也可调卷或传讯当事人。
  注意,我国民诉法有规定申请执行期限,但查德日和我国台湾地区的法律,并无此项规定。这是因为,它们认为,债权人申请执行是基于其实体上的请求权,其时效当然适用民法上的消灭时效的一般规定,并为避免债权人急于申请执行,在强制执行法上特别规定较长的时效期间。债权人一旦申请执行,时效中断。债权人逾时效而为申请的,债务人得以时效届满、请求权已消灭为由提起“请求权异议之诉”。我国现行有关申请期限的规定,在理论上难以解释其性质,实务上也引发诸多问题。

二、执行力的限制

  判决附有条件、期限或须债权人提供担保的,于条件成就、期限届满或供担保后,始得强制执行;判决有对待给付的,以债权人已为给付或已提出给付后,始得强制执行(台湾地区强制 强制执行法4)。债务人的给付以其他的给付不能达到强制执行的目的时,应代替为其他的给付强制执行的,只有债权人证明其他的给付未能达到强制执行的目的时,才能强制执行(日本民事执行法31)。这就是执行力受到限制的情形。
  所谓“附有条件”,系指附生效条件,例如,判令被告在原告考试及格时给付5万元即是。附解除条件的,则属请求权消灭的事由,债务人得提起“请求权异议之诉”。所谓“附有期限”,应指附始期而言,例如,判令被告应于某日为给付或定有履行期间即是。附终期的,债务人亦得提起“请求权异议之诉”。所谓“须债权人提供担保”,主要发生于诉讼保全的情形。所谓“有对待给付”,是指判令原告同时为对待给付后被告方负给付义务。所谓“应代替为其他的给付强制执行”,是日本民事执行法的特别规定,德国和我国台湾地区均未有规定。例如,判令被告“返还标的物,如不能返还时折价赔偿某金额”时,被告不返还原物的,原告才能申请金钱执行。又如,保证债务人只被判令承担一般保证责任时,债权人只有在对主债务人强制执行无效果时,才能申请对保证债务人为强制执行。
  上述情形,除所附期限乃确定期限外,债权人必须提供相关证明,法院经形式审查无误后送达给债务人,必要时也可以事先询问债务人。而且,法院只能依当事人申请时的“标准时”来判断执行力是否受限制,至于是否判决成立前就已不受限制,不在所问。事后,执行力又不受限制的,债权人可以再行申请。
债务人有争执时,均会涉及实体问题。笔者认为,我国将来的立法,应当将这些实体争议均纳入许可执行之诉的范围,但可以考虑将执行法院的程序性审查列为必经前置程序,以减少讼累和讼源。例如,辽宁省财务开发总公司申请执行辽宁省本溪满族自治县天民集团公司、本溪满族自治县绢纺厂借款合同公证债权文书执行一案。 公证债权文书中载明债务履行期限为1997年8月10日,但执行法院在该期限未届满前,应申请人的申请对债务人实施了强制执行,被执行人得提出异议。不过,此种情形,违法明显,通过程序上的救济方法足以纠正,一般无需起诉。
  又如,广东建邦集团有限公司申请执行深圳金安集团公司合作开发房地产合同纠纷及房屋买卖合同纠纷执行二案。原两案判决生效后,债务人申请再审,广东高院再审主持调解,双方协议被告将某土地使用权抵还给原告,并协助办理产权转名手续及支付转名费用;被告如在3个月内履行完义务的,原告不再对上述两案的其他经济责任提出请求;若被告超过上述期限未依约履行义务的,则应继续履行原二案判决。广东高院据此于1999年9月28日分别作出两份调解书。该案中,广东高院的调解书存有瑕疵,依民诉法第201条,再审调解书生效后,原判决即当然撤销,不存在再执行原判之说,但调解书的条款可以变通理解为原告有权请求被告履行原判决主文上所记载义务,而该请求权是以被告未履行前述协议为条件。后来,原告以被告未履行调解协议为由,于2000年5月申请强制执行。被告异议称,其已履行了协助办理转名手续及支付转名费用的义务,土地的转名手续之所以未办理完,是因为国土局认为“资金不落实”、“与龙东村非农建设用地有冲突,不同意选址”以及原告补地价或不配合等原因造成的,原告无权申请强制执行。本案争议的焦点在于原告请求被告履行原判决义务的前提条件是否成就。而要判断这一条件是否成就,涉及到实体上相当复杂的事实认定和法律适用问题,应当允许当事人另行起诉。

三、执行力的扩张

  所谓“执行力的扩张”,即指“为”或“对”诉讼当事人以外之人执行,俗称“变更或追加执行当事人”。执行力的扩张,在以法院裁判为执行名义的情形下,即为既判力扩张的结果;在执行名义非法院裁判时,虽然不存在既判力,但其执行力扩张准用于判决的情形。执行力扩张应以将来法律明定为限,不能由执行机关任意判断。
(一)实体当事人(本人)
  即在实体上享有权利或承担义务,但依法可以由他人代替其为程序性当事人之本人。例如,清算人背后的清算法人,破产管理人背后的破产人,遗产管理人、遗嘱执行人背后的遗产共有人,诉讼选定人背后的全体有共同利益人,代位债权人背后的债务人。又如,董事、他人侵害公司利益的,股东得以自己名义为公司起诉,由此取得的判决及于公司(公司法152)。
  程序性当事人是依法为本人担当当事人。即使程序性当事人与对方恶意串通,在判决被撤销之前,本人也不得否认其效力的扩张。相反,在特定的法律关系中,法律没有规定他人可代为当事人的,原告在起诉时就应当选择好被告,被告如认原告不适格应及时抗辩,否则,判决仅在诉讼当事人之间有既判力。例如,受托人以自己的名义与第三人订立合同时,第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的,受托人因委托人的原因对第三人不履行义务,受托人未向第三人披露委托人,或者虽有披露,但第三人仍然选择受托人作为被告起诉的,判决对受托人有既判力,对委托人不具有扩张力。又如,合伙人为合伙事务对外以自己名义签约,交易相对人如果知道其系为合伙事务,可以对合伙起诉,但其仍选择只起诉合伙人的,则判决难谓及于合伙。再如,甲被乙的雇员丙驾车运货时撞伤,甲不知丙是乙的雇员,只诉请丙赔偿,丙亦未抗辩,则判决不能及于乙。此外,在信托财产上,受托人享有独立的信托财产权,因信托财产所生的债权债务,受托人是为自己而为当事人,应当“为”或“对”受托人为执行,不得“为”或“对”委托人执行。
(二)继受人
  即诉讼系属后当事人(包括实体当事人)之继受人。为防止因当事人人格变动而使判决落空,法律特作此规定,故发生继受的事由必须是在诉讼系属之后,否则当事人应当在诉讼中及时变更当事人,未及时变更的无由主张执行力扩张,只能另行取得执行名义。继受人分为概括继受人和特定继受人。
  概括继受人,一般指自然人死亡或法人人格变动后概括地继受其权义之人,除非另有规定,其责任范围和得执行标的均不受限制。前者如继承人、受遗赠人等是。后者如法人分立或合并的,分立或合并后存续的法人;有限责任公司变更为股份有限公司,或股份有限公司变更为有限责任公司的,变更后的公司等是。
  特定继受人,是指受让特定诉讼标的之人,就该特定标的之执行受判决效力所及。
如果判决上记载的是金钱请求权时,对于特定继受人是否为判决效力所及,德日和我国台湾地区实务上没有争议,均认为判决上的债权转让或债务承担时,受让人可以直接申请执行,承担人可以被变更为被执行人。我国有关司法解释稿也予以认可。注意,虽然此时债务人的所有财产均为债务人对外承担债务的责任财产,但本案的诉讼标的并非直接针对某项特定的财产,故第三人从债务人处受让(即使无偿)甚至无权占有某项特定的财产时,该第三人并不属受让诉讼标的之人,不为判决效力所及。
  例如,中国林业国际合作总公司申请执行博州边贸总公司三台林场分公司、刘晓军等及案外人李福胜执行一案。 判决是命令给付金钱。新疆高院执行中查明,被执行人刘晓军原预购住房一套,并已支付72多万元,后将该房更名至案外人李福胜名下。新疆高院遂于2000年4月向李福胜发出执行通知,要求限期将该72万多元汇至该院。案外人李福胜提出异议,认为其根本不认识刘晓军,系通过开发商介绍受让该预售房,由于简化手续起见,其已直接支付刘晓军73万元,结清刘晓军的全部购房款,并将余款6万多元支付给开发商,现也已取得了房屋产权登记。新疆高院认为李福胜的异议自相矛盾,且提供不出充分证据,故驳回其异议。最高法院执行办于2001年11月以(2000)执监字第226-1号复函认为,新疆高院强制执行李福胜名下的房屋是错误的,如申请人对李福胜的房屋权属有争议,应通过诉讼程序解决。笔者认为,本案诉讼标的为金钱给付请求权,并非争议的特定房屋,而且第三人李福胜是在诉讼系属前就已从被执行人处受让该特定房屋上的财产权时,李福胜显然不属受让诉讼标的之人。当然,如果李福胜确实未与刘晓军结清购房款,执行法院固得以债权执行方法,就刘晓军对李福胜的债权为执行,但这时不得对李福胜的异议作实体性审查,而应由债权人另行提起代位权之诉。如果李福胜系与刘晓军恶意串通,虚假转让预售房,债权人得对其另行提起确认无效之诉,令预售房回复刘晓军所有后供执行。如果刘晓军未与李福胜恶意串通,但其转让行为属民法上撤销权的对象的,债权人亦得对李福胜提起撤销权之诉,令房屋回复刘晓军所有后供执行。
  如果判决上所载的是物之交付或行为请求权时,对于特定继受人是否为判决效力所及,争议较大。焦点在于,债务人在诉讼系属后,将诉讼标的物转让于第三人,第三人仅单纯地受让诉讼标的物而未承受相应义务时,该第三人是否为判决效力所及。肯定说,有利于保护债权人利益,否定说则倾向于考虑交易安全。笔者认为,应当采取折中的方法,区别请求权的基础而定,即请求权是基于债权的,判决不及于继受人;基于物权的,及于继受人。台湾地区实务上原采肯定说,后改采折中说。当然,即使请求权是基于物权,但如受让第三人有民法上受保护的诸如善意取得或信赖不动产登记利益的,债权人也不得主张追及,这被称为“执行力扩张之阻却”。可见,此种情形的特定继受人,条件和范围相当严格,实务上能援引的场合不多。
  例如,购房人诉请房地产开发商交付并移转房屋,诉讼系属后,开发商又将房屋移转登记给第三人,则因购房人的请求权是基于买卖之债,故判决不能及于第三人。又如,出租人仅因租赁关系消灭诉请承租人返还房屋,诉讼系属后,承租人又将房屋转租给第三人,第三人不受判决效力所及。但如出租人本于所有权以原承租人无权占有为由诉请返还房屋的,第三人则受判决效力所及。在陕西兵器工业西北公司申请执行西安九龙房地产开发有限责任公司及第三人西安市赛格商贸有限公司租赁合同纠纷执行一案中, 判决是命令双方不动产租赁合同予以解除,被告将不动产现状交还原告。陕西高院开始执行时,不动产由第三人赛格公司实际占有。债权人请求直接强制赛格公司退出不动产。但赛格公司提供双方往来的函件,证明兵器公司同意出租,自己是兵器公司新的承租人,且其已就该租赁关系另案诉请继续履行,兵器公司也反诉恢复原状并赔偿损失。兵器公司则认为赛格公司前系基于九龙公司的授权于九龙公司2004年10月撤离后占有不动产,判决生效后,九龙公司已无权委托他人管理,赛格公司提供的函件系伪造,其并未与赛格公司成立新的租赁关系。无论赛格公司与九龙公司有何约定,赛格公司现占有不动产已无合同约定或法律依据。赛格公司的起诉,系恶意拖延,不应影响执行。陕西高院经审查认为应中止执行,视另案结果决定是否对赛格公司执行。最高法院执行办于2004年5月函复同意陕西高院意见。笔者认为,首先,本案诉讼标的为物之交付请求权,赛格公司占有该被请求之物。其次,赛格公司于2004年10月17日后占有不动产,显然是在“诉讼系属”或“言词辩论终结”之后。可见,在诉讼标的和时间这两个方面,赛格公司已符合特定继受的形式形式。有所争执的是,赛格公司的占有是否受让于债务人,还是基于其与债权人的另行合意?本案第三人与债权人各自提供了有关证据,涉及到许多实体问题,显非执行程序所能解决,应另行提起许可执行之诉。赛格公司另行就租赁关系起诉,兵器公司反诉恢复原状并赔偿损失,在我国尚无许可执行之诉规定的情况下,此种诉讼也可以达到许可执行之诉的效果。故陕西高院中止执行以等诉讼的处理方法是正确的。不过,笔者认为,本案还存在一个可探讨的问题,即本案请求权的基础,究为物权还是债权,甚为不明,执行法院也显未注意到这一区别。
(三)诉讼标的物占有人
  即诉讼系属后为当事人(包括实体当事人或继受人)占有诉讼标的物之人。主要防止当事人使他人占有其物,致妨碍执行,故只能适用于追加被执行人的情形。所谓“诉讼标的物”,是在物之交付请求权执行的情形下,原告对之主张权利,请求被告给付的特定物。如果是金钱给付请求权执行,则不存在特定的诉讼标的物。所谓“为当事人占有”,指为当事人的利益直接占有。如受任人、保管人、受寄人等是。又如,代位权人代位受领物后,在性质上即属为债务人保管该物。至于仅为“占有机关”的,如法定代理人占有无行为能力人的物,法人职员占有法人的物,受雇人、学徒等受当事人指示占有的,应认物仍在当事人自己占有之下,当然可以强制执行。如果为自己的利益直接占有,如承租人、质权人、典权人、借用人、信托财产受托人等,则非判决效力所及,只能保留其占有及相关权利而对物的所有权执行,除非有其他扩张情形(如成立特定继受)。例如,前述陕西兵器工业西北公司申请执行西安九龙房地产开发有限责任公司及第三人西安市赛格商贸有限公司租赁合同纠纷执行一案中,赛格公司如果主张其系继续受债务人委托而管理不动产,当属“占有人”扩张情形。注意,如果是无权占有,也属于为自己利益占有,不受判决效力所及,债权人亦应另行诉请返还。
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城管之行政法学解读之一旧酒新瓶:公物警察权之综合执法

刘建昆


  相对集中行使行政处罚权,是我国《行政处罚法》上的重要制度创新。这一制度的一个基本思路是,在某些领域,将单行立法时分散授予数个不同行政机关的行政处罚权,通过一定的程序,重新进行权力配置,交由一个行政机关来行使;原行政机关不得再行使行政处罚权。这项制度首先在城市管理领域得到试点和推行,也称为城市管理综合执法。除了研究者过去一般认为的诸多原因之外,笔者认为还有一点不容忽视,就是这些被集中的处罚权性质上是相对一致的,即传统行政法学上所说的“公物警察权”。可以这样说,城市管理领域相对集中行使行政处罚权,其本质是城市公物警察权的相对集中。本文主旨就是介绍有关公物和公物警察权的有关理论知识、历史发展和立法现状。

一.设施•共用物•公物及其历史脉络

  现代行政法上,警察国家已经向福利国家、给付国家的转型,以致政府越来越倾向于以行政给付手段为人民服务,除了直接动用财政补贴或者奖励行政相对人,政府在投资建设、维护各种设施,为人民提供更为先进和便利的生活条件,也是很重要的一个方面。尽管各种民营方式正在侵入公物领域,至少是目前,其中由行政机关提供和管理的设施还占很大一部分,而且地位仍然十分重要。在城市管理领域,尤其如此。
  从城市设施角度切入公物,可能比较直观而容易理解。设施,是我国立法上常见的词语,有一百部左右的法律中使用了这一词汇。设施常与不同的修饰语组成诸如“军事设施”“市政设施”“公共设施”“基础设施”“公共服务设施” 等等。除了《军事设施保护法》,法律对其他“设施”并无过多的解释,其内涵和外延尚缺乏严格的界定。但是,即使凭借生活经验,我们也可以知道有这样特点的一类设施,例如道路:1)政府等行政主体提供或者认可,2)一般情况下无需特别许可而供公众直接使用。
在中华民国以来的传统行政法理论上,这种供人民直接使用的各类物或者设施,称作“共用物”“共用财产” “公众用物” “公共用财产” “公有公共设施公产” 等,作为“公物”或者“行政公物”的重要一种。
  从现有的资料看,现代行政法上的“行政公物”起源于法国法律的“公产”(domaine public)。1833年民法学家、第戎法学院院长V•普鲁东所著的《公产论》中,首次系统地对公产理论作出了说明,指出公产“受到特殊的保护”;在19世纪后期普鲁东的理论很快为学术界和司法界所接受。 20世纪以后,法国公产理论有很大的发展,公产的范围越来越广泛,成为非常复杂的制度,通常认为,某项财产是否应享受公产的保护,根据它所履行的功能决定,不是根据它的性质决定;而且公产受特别保护程度,具有不同的等级。在法国,20世纪初之前法院认为只有直接供公众使用的财产才是公产,后来法学家奥里乌和狄骥等提出供公务用的财产也是公产;1946-1947年在法国民法改革起草委员会建议对公务用公产范围进行限制,即“该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的” 。法国的公产法已经形成十分完整的体系。
  德国学者奥托•梅耶,在研究了法国的公产制度之后,试图将其引入德国行政法,但却未能使德国接受发过学说中的特别分类(即将公产所有权从民法上的私所有权独立出来),德国“公物原则上使用民事法律,但是在某些方面,特别是公共使用上,又与公法约束相重叠。” 因此,德国公物法仍然形成了一套比较完整的包括了命名、使用等方面的制度。
  日本行政法自明治宪法时代,法学继受了大量的德国法的因素,但也日本立法也受到了法国法的影响。作为公物法的组成部分“《道路法》借鉴了德国法,原《河川法》参考了法国法。” 日本的公物法体系也比较完整,但是,理论在公物管理权与警察权的关系问题上研究尚不充分,未能彻底厘清二者的关系,以至多有混淆。这种混淆甚至影响了我国的年轻学者。
  清末以后,我国学者多有负笈东瀛,学习法律者。民国期间日本行政法持续传入中国,并形成了一定的研究规模。其中学者范扬早在1937年刊行的《行政法总论》已有公物的研究,对公物的观念、公物的性质、公物的成立及消灭,公物的管理、公务的使用诸问题缕析甚明。而“这部分内容,几乎是同时期学者所没有涉及的。”“对于当今中国行政法学所关注的给付行政法的研究,仍然不乏借鉴意义。” 民国的学术传统至今在台湾延续和发展。
  受苏联行政法的影响,我国行政法早期对行政公物并未特加留意。王名扬的《法国行政法》重新开始了对于行政公物的研究。受其影响,目前出现这一内容的著作,一般仍称之为“行政公产”。从公物理论发展的脉络来看,尽管相当曲折,但是这一问题目前能够重新进入学者的视野仍然值得赞赏,因为这样就有了传统制度在现实中重新落地的可能性。

二.城市共用公物的种类与特点

  公物理论和制度纷繁复杂。公物的所有权性质问题,历来是学者争议的焦点,但是对于实务工作影响不大,因而本文不予详细探讨;公物中的公用公物即以行政机关办公使用为主的公物,也不是城市管理法律中规制的重点。在城市管理中,以道路,绿化为代表的城市共用公物 及其相关法律制度,是实践中急需的,也是我们关注的焦点所在。即便如此,相关内容的详尽解说仍然十分困难,限于篇幅,本文只能大概指出与城市管理有关的共用公物的范围,作为进一步探讨的基础。
  无论是物理上还是日常运作上,现代城市日益成为一个精密的机器。城市功能和性质的多样化,导致城市共用公物的多样化。按照什么样的逻辑来介绍城市共用公物的具体外延,实在是一个颇费思量的问题。列举式的介绍过于零碎,似乎容易造成不周延;在城市管理领域引入系统论的观点,将城市分为几个相对独立的子系统分别介绍的方法又有层屋叠架之弊;沿袭传统法学对于公物的分类,则因有些理论并无共识,不宜理解。以下的介绍体系,可以说是预备读者批评之用的。

1.受城市规划调整的物。城市规划是与城市建筑元素的的相互联系性(interconnectedness)和复杂性(complexity)适应的,已经作为一门专门的学科而存在。作为一种有法律意义的行政计划,经过法定程序,城市规划取得类似于抽象行政行为的效果,例如人们可以根据既定规划判断建筑行为的合法性,可以根据规划进行行政许可。城市绝大多数公物作为城市的构成元素,受到城市规划多方面的调整,特定用途的土地,例如“公园预定地”等预定公物 即是其例。建设过程中的建筑物,也是城市规划执法的重点监控目标之一。

2.进入城市范围的自然资源。包括,土地,海域,水流,湖泊等。在我国,大量的自然资源被纳入国有资产的范围,一般来说,各市县人民政府的职能部门(行政局)是最小的具有行政主体资格的管理机关,例如国土资源局,水务局,海洋局等,一般由这些局提供对具体资源的公物警察保护。
这些国有的自然资源,一旦进入城市范围,自然成为城市共有公物。应该承认,每一种公物都有其管理上的不同特点和体系,进入城市的自然资源是否需要集中管理,集中管理的程度如何,仍需细致考量。在立法没有明确之前,原有的管理体制当然延续,但在相对集中行政处罚权的试点中,有的地方,例如山东省曲阜市 已经将河道公物的保护执法纳入城市综合执法的范围,因此我们予以指出。
  另外,城市风景区和名胜古迹,在一定意义上也可以归入自然资源公物来看待。

3.城市人工基础设施。“按照承担功能不同,城市基础设施一般包括六大系统:能源动力系统,水资源及供水排水系统、交通运输系统、邮电通信系统、生态环境系统、防灾保障系统。” 这六大系统的基础设施,以共用公物的标准来看,范围交叉很大,但又有所差异。其中非民营化的部分属于纯粹的公物,例如城市人工排水系统,道路及路灯等设施,园林子系统和环卫子系统等;也有一些公物虽然不是政府提供和经营,但政府仍可能提供公物警察的保护,构成他有公物。还应该指出的是,城市公物并非全部由综合执法机关提供公物警察权保护,例如城市消防设施就是由公安消防部门自行保护的,但这种保护仍然属于公物警察权的保护。

4.城市环境和容貌。在城市,影响城市人类活动的各种天然的和经过人工改造的外部因素,都可以称作环境。城市环境作为公物,是最近今年才发展出来的新的理论。“一方面是考虑到环境事实上一直为公众所共同利用,且任何人不能排除他人对环境的利用;另一方面是因为环境所有权主体严重虚位而使恣意破坏环境的行为难以得到遏制,已经严重威胁到人类的生存,从而使洁净的环境变得越来越稀缺而具有更高的财产价值。” 按照有关规定,城市管理综合执法机构在噪声污染防治、大气污染防治和水污染防治等方面,已经承担了一部分环境保护的任务。

  城市容貌其实是环境的一种,也是无体公物。目前城市容貌方面法规的科学性不是很好,主要是与其他公物管理法规之间的界限没有厘清,例如将违反城市规划的违章建筑也按照市容的有关规定进行处理。这是一种不正常做法,“市容是个筐,啥都往里装”式的城市容貌,亟待进行科学化的界定。
城市共用公物体系化地、逻辑周延地的介绍出来,实在是十分困难的事。有一点必须指出,公物之所以成为公物,应该是一种法律状态而不是事实状态(即便有些制定法上公物尚未纳入)。尽管民营化浪潮似乎在大量的改变公物的所有权,但是并没有缩减公物的外延,只要法律认为必要,仍可为他有公物甚至私有公物提供足够的警察权保护。
  学者一般认为,公物有四个特征:原则上为不融通物;不适用民法取得时效之规定;原则上不得为民事强制执行之标的;原则上不得为公共用征收。 其实,对重要的公物的侵害和不正当利用行为,动用公物警察权进行保护,也应该算作公物的一个显著特点。

三.从公物警察权到综合执法

  “公产保护的最大特点,是为了保护公产的物质完整、不被损害和侵占,公产管理机关具有警察权力,可以制定公产保管条例,对违反条例的人给予处罚。” 正是这种以行政警察权力现实公产公物的保护的做法,体现了公产与其他财产不同的特殊地位。在公物制度的发源地法国,这些权力称为“公产保护的警察权力”;其中的处罚部分为“道路违警” 。公物警察权,也叫公物治安权,学理上早已有之。“公物警察,为维持社会秩序,就中为防遏关于公物之自然的、人为的危害,而限制人民自由之作用,为国家警察一种。” 这里的“警察”学术上并非限于通常理解的公安机关人民警察,而是“广泛地指为了维持社会公共的安全和秩序,基于一般统治权,对国民进行命令、强制的作用。”
  公物警察权与一般公物管理权不同。广义的公物管理权,在现状之维持改善的狭义管理权之外,还包括可“公物之新设,使用之开始,为特定人设定权利,向私人征收使用费以及为共用之停止废止” ,是公物管理者的当然权利。而公物警察权则即基于国家统治的强制力,适用法律保留原则,法律无授权则无权力。理论上这两种权力没有包容和被包容的关系。
  公物警察权与家宅权或家主权(Hausrecht)不同。公物警察权存在于绝对公物上,而家宅权存在于所谓办公楼等建筑物或公共设施等相对公物之上,是针对“不符合资格之利用者,得拒绝之权能” 。实际上家宅权只是一种来自民法物权的请求权,当行使家宅权不能达到保护公物的目的,就要求助于一般治安警察权,而不能自行“采取实力进行退却强制” 。
  公物警察权与一般治安警察权也不同。法国“承认公产上有两种警察权” ,二者的目的不同,性质和特点也有区别。一般来说上公物警察权具有一定的物质和财产性,一般警察权则具有安全和秩序性。二者是互为补充的,当运用公物警察权的罚款和修复责任权能不足以达到目的,就有赖于公物警察以外的拥有一般警察权的行政机关介入。“二者相结合,才能对公产提供完整的保护。”
认真总结公物警察权的特点,是将公物警察权与其他行政权加以区分的需要,也是判断一项行政职权是否属于公物警察权的需要。我们认为,公物警察权的特点包括以下几个方面:

1.警察性。警察权“是行政活动的某种方式和权力”。 公物警察权既然属于一种警察权,必然具有警察权区别于其他行政权和公务活动的特点,即其活动方式是限制人民自由,满足公共秩序方面的公共利益。
2.专门性。公物警察权的目的和内容十分明显,即对共用公物进行保护,具体讲就是对破坏公物本身的行为以及违规利用公物的行为,加以阻止、惩处、甚至追偿。当然,这些公物必须是法定种类的公物,经过法定程序,正式投入使用,尚在使用期间的共用公物。
3.综合性。从警察活动和警察权采取的行为手段看,单纯的一种行政行为手段很难奏效,必须多种行政行为;这些行为普遍具有相当的强制性,会给相对人带来一定的不利益,因此必须在法定的范围,按法定的程序行使。
  我国现行法规中城市管理行政执法的公物警察权属性十分明显;正确认识城市管理综合执法与相对集中行使处罚权的公物警察权属性,并非什么惊人之举,而恰恰是新实践与旧理论的结合,是将制度创新纳入既有的行政法理论体系的一种扬弃。早期人们并没有把公物警察权与综合执法、相对集中处罚权联系起来。原因有三:一是我国学者对于公物、公物警察权研究的断层至今尚未完全弥合;二是学者对相对集中处罚权的实施仍然着眼于现实中的原因 、执法主体的变更和执法权的再分配层面,而集中的对象——行政权本身缺乏深刻认识;加之“城市管理领域”的范围界定大而无当,学力不足者很难一眼看出其中的规律性。但是,在没有成熟理论指导的情况下,在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的试点和推广,从而使公物警察权与相对集中行使行政处罚权走到一起,说明这一做法是有其客观合理性的。
随着认识的深入,我们发现单纯的集中行政处罚权难以涵盖城市管理行政执法所需要的全部行政权,城市管理行政执法应当是包括了行政处罚权和一定程度的行政命令权,行政即时强制权,行政强制执行权甚至行政裁判权在内的行政权的集合。这些带有一定强制性的行政行为权,与传统理论上的警察权大致相当,也与前述公物警察权的综合性相契合。而正确认识公物警察权,是给城市管理行政执法以正确的定位,为其科学的配置职权的一个理论基础。

宽城满族自治县地方公路条例

河北省人大常委会


宽城满族自治县地方公路条例
河北省人大常委会


(1997年6月29日河北省第八届人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准)

第一章 总 则
第一条 为加强地方公路建设,改善交通运输条件,促进自治县经济、社会发展,根据国家有关法律、法规和《宽城满族自治县自治条例》的有关规定,结合自治县的实际,制定本条例。
第二条 本条例适用于自治县地方公路的修建、养护和管理。
地方公路按行政等级分为县道、乡道和村道。
第三条 自治县各级人民政府加强对地方公路建设、养护和管理工作的领导,自治县交通行政主管部门和有关部门按照各自的职责,共同做好地方公路的建设、养护和管理。
自治县地方公路建设,坚持自力更生、民办公助的原则,实行县道县管、乡道乡管、村道村管。
自治县各级人民政府鼓励、支持集体或个人修建、养护地方公路。
自治县欢迎和支持国内外投资者到自治县修建地方公路。
第四条 自治县交通行政主管部门、乡(镇)人民政府、村民委员会负责地方公路的修建、养护和管理的具体工作。
地方专用公路由专用单位负责修建、养护和管理。
第五条 地方公路、地方公路用地和地方公路设施(以下分别简称公路用地、公路设施)受国家法律保护,任何单位和个人不得非法侵占和破坏。
自治县各民族公民应当遵守国家公路管理法律、法规,爱护地方公路、公路用地和公路设施;对侵占、损坏地方公路、公路用地和公路设施以及其他违反公路管理规定的行为,有权制止和检举揭发。
第六条 自治县各级人民政府、交通行政主管部门、村民委员会要加强对各族人民爱护地方公路、公路用地、公路设施和维护交通安全的宣传教育。
第七条 对在地方公路的建设、养护和管理工作中做出显著成绩的单位和个人,由自治县人民政府、乡(镇)人民政府或自治县交通行政主管部门给予奖励。

第二章 管理机构与职责
第八条 自治县地方公路建设、养护和管理,实行统一领导,分工负责的原则。自治县交通行政主管部门是自治县人民政府领导下的地方公路主管部门。
第九条 自治县交通行政主管部门在自治县人民政府和上级交通部门的领导下,履行下列职责:
(一)宣传贯彻实施国家关于公路建设、养护和管理工作的法律、法规和政策;
(三)编制自治县地方公路建设、养护规划;协助乡(镇)人民政府组织实施;
(三)负责地方公路的勘测、设计、可行性论证等基础工作及地方公路修建、养护和管理过程中的技术指导工作;
(四)协调乡(镇)之间地方公路的修建、养护和管理,培训、考核地方公路管理人员,推广地方公路管理经验,指导乡(镇)人民政府地方公路管理机构的工作;
(五)负责筹集管理全县地方公路建设资金;
(六)法律、法规规定的其他职责。
第十条 乡(镇)人民政府设立地方公路管理站,在乡(镇)人民政府和县交通行政主管部门的领导下,履行下列职责:
(一)编报乡、村公路修建计划;
(二)组织实施乡、村公路的修建、养护和绿化,
(三)维护乡、村公路修建、养护和管理秩序;
(四)按照有关规定控制乡、村公路两侧建筑红线,处理从地面、公路上空或地下穿(跨)越公路设施的建筑事宜;
(五)依法制止、查处侵占、损坏或违章利用乡、村公路的行为;
(六)负责筹集、管理本乡(镇)地方公路建设资金;
(七)负责宣传贯彻实施本条例,
(八)法律、法规规定的其他职责。

第三章 地方公路建设
第十一条 自治县地方公路建设,以经济建设、社会发展以及人民生产、生活的实际需要为依据,全面规划、统筹安排、分步实施。
第十二条 自治县地方公路建设,在基础设施投资和补助标准等方面享受上级国家机关的优惠照顾。
第十三条 自治县自筹资金修建的县级地方公路,经省人民政府批准可以收取车辆通行费。
第十四条 自治县地方公路建设规划,县道由市人民政府审批;乡道、村道由自治县人民政府审批;地方专用公路的建设规划由专用单位编制,报自治县人民政府审核。
依照统一规划新建、改建和扩建地方公路,任何单位和个人不得阻挠和干涉。
第十五条 自治县各级人民政府、村民委员会在法律、法规允许的范围内,按照自愿、适度、出资者受益、资金定向使用的原则,筹集地方公路建设资金,用于自治县地方公路建设。其资金来源是:
(一)上级国家机关扶持的地方公路建设资金、以工代赈资金、扶贫资金;
(二)各级财政安排的公路建设资金;
(三)公路建勤义务工和车辆建勤工按法律、法规和有关规定可以以资代劳的资金;
(四)小拖拉机养路费部分留成资金;
(五)社会各界对地方公路的捐赠、赞助资金;
(六)上级国家机关对贫困地区的养路费补贴和用于公路建设的专款;
(七)自费修建的地方公路通行费。
第十六条 地方公路建设资金由自治县交通行政主管部门统一管理,专款专用,任何单位和个人不得平调、挪用、滥用和截留。
第十七条 国家规定的农村义务工可以用于地方公路建设;经乡(镇)人民政府批准;可以跨年度集中使用。
劳动积累工可以部分用于地方公路建设。
第十八条 农村的成年劳动力、机动车辆必须履行国家规定的公路建勤工义务。
地方公路建勤工和车辆建勤工,因故不能履行建勤义务时,经自治县人民政府批准可以以资代劳。标准由自治县人民政府确定。
第十九条 自治县利用集资、以工代赈和扶贫资金修建地方公路时,各乡(镇)、村及任何单位和个人一律不准收取管理费和其它影响公路建设的各种费用;计划、工商、税务、电力、水利、农机、土地、城建、环保、林业等部门,应免除各种与公路建设有关的费用,并主动协助办好

公路施工期间的有关事宜。
第二十条 自治县地方公路建设用地及减免税,依照国家有关规定执行。
第二十一条 因修建、养护地方公路需要,在公路用地以外的荒山、空地、滩涂、河流取土、采挖沙石料、取水时,须经自治县人民政府依法批准,任何单位和个人不得阻挠和收费。
第二十二条 修建地方公路需要占用承包的土地、山林的,承包者应当服从公路建设需要,乡(镇)人民政府、村民委员会应当依照有关规定对其损失给予妥善处理。
第二十三条 修建地方公路需要拆迁房屋或清除地上其它附着物的,其所有人或使用人要服从公路建设的需要,建设单位应按有关规定对其损失给予合理补偿。
第二十四条 自治县地方公路的新建、改建和扩建应当符合国家规定的公路工程技术标准、规范、规程的要求。
地方公路建设工程竣工后,由自治县人民政府会同交通行政主管部门按照有关规定组织验收。
第二十五条 修建地方公路应当同时修建公路防护、养护等配套设施。重点线路应当设置里程碑、界碑,并逐步按国家标准设置交通标志。

第四章 地方公路养护
第二十六条 自治县交通行政主管部门、乡(镇)人民政府和村民委员会应当加强地方公路的养护工作,建立健全地方公路养护责任制,实行目标管理。
第二十七条 地方公路养护实行统一领导、分级负责,专业养护队伍与沿线群众自养相结合的制度。
县道由自治县交通行政主管部门建立道班常年养护。
乡道、村道由乡(镇)人民政府、村民委员会负责养护,保持路况常年完好,确保畅通。
第二十八条 因山洪、泥石流、地震等自然灾害致使地方公路受到严重损坏时,自治县各级人民政府和村民委员会应当及时组织沿线机关团体、企事业单位及村民抢修。
第二十九条 地方公路绿化由自治县交通行政主管部门和乡(镇)人民政府按照稳固路基、防护边坡、保障安全、美化路容、谁造谁有、合造共有、收益分成的原则统一规划,组织实施。
第三十条 对绿化地方公路的花草树木,只允许进行抚育性修饰和更新性采伐。需要更新采伐的,应当事先征得自治县交通行政主管部门同意。
对超过电线、电缆安全间隔的路旁树木,电线、电缆的管理机构可以按规定距离修剪枝丫,但不得随意砍伐;确需砍伐的,应当事先征得自治县交通行政主管部门同意。

第五章 地方公路路政管理
第三十一条 地方公路路政由自治县交通行政主管部门和乡(镇)人民政府共同管理。
第三十二条 在地方公路、公路用地范围内,未经批准不得从事下列行为:
(一)设置棚屋、摊点、维修场地及其他设施;
(二)堆放建筑材料及其他堆积物;
(三)挖掘、采矿、取土、烧窑、脱坯、沤肥种植作物或从事其他有碍通行的行为;
(四)任意利用地方公路和公路过沟灌溉、排水;
(五)其他影响地方公路、公路用地正常使用的行为。
第三十三条 在地方公路两侧开山取石、采伐树木和其他施工作业,不得危及地方公路和地方公路设施的安全;有危及可能时,必须事先征得自治县交通行政主管部门或乡(镇)人民政府的同意,作业的单位和个人应当采取必要的防护措施。
第三十四条 修建跨(穿)越地方公路的桥梁、渡槽或架设、埋设管线设施时,必须事先征得自治县交通行政主管部门或乡(镇)人民政府的同意。
第三十五条 在公路两侧修建永久性工程设施,其建筑物边缘与公路边沟外缘的最小间距,县道不少于10米,乡道、村道不少于5米;因特殊原因需要调整规定的间距标准时,须经自治县交通行政主管部门批准;公路弯道内侧的建筑距离,必须符合国家规定的行车视距要求。
第三十六条 禁止任何单位和个人在地方公路、地方专用公路上非法设置路卡、路障和收取通行费。
第三十七条 禁止在地方公路上打场、晒粮;禁止污染、腐蚀地方公路。
第三十八条 地方公路上设置的各种交通标志及设施,任何单位和个人不得拆除、迁移和毁坏。

第六章 罚 则
第三十九条 对违反本条例规定的单位和个人,由有关部门按下列规定处罚;
(一)对违反本条例第三十条规定的,按照《中华人民共和国森林法实施细则》的有关规定处罚;
(二)对违反本条例第三十二条规定的,按照《公路路政管理规定(试行)》第二十四条的规定处罚;
(三)对违反本条例第三十三条、三十四条、三十五条规定的,分别按照《中华人民共和国公路管理条例实施细则》第五十六条和第五十八条的规定处罚;
(四)对违反本条例第三十六条规定的,除没收全部非法所得外,并处不超过全部非法所得的两倍以下罚款。
(五)对违反本条例第三十七条规定的,责令限期恢复原状、缴纳路产损失赔偿费,处以200元至1000元罚款。
(六)对违反本条例第三十八条规定,损坏交通标志的,责令限期修复或缴纳代修费。
第四十条 违反本条例第十六条规定,属于地方公路管理人员的,由地方公路主管部门负责查处;属于地方公路管理机构的,由上一级地方公路主管部门或有关部门负责查处。
第四十一条 公路管理人员违反本条例滥用职权尚不构成犯罪的,依法给予行政处分;构成犯罪的依法追究刑事责任。
第四十二条 无理阻挠、辱骂、殴打公路管理人员依法执行公务的,由公安机关依法给予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十三条 地方公路路产损失赔偿费用于地方公路维修,所处罚款及罚没物资变价款按规定上缴自治县国库。
第四十四条 当事人对依照本条例做出的行政处罚不服的,可以在收到处罚决定书之日起十五日内向作出该处罚决定的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉;当事人也可以在接到处罚决定书之日起十五日内直接向人民法院起

诉。当事人逾期不申请复议、不起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。申请复议或提起诉讼期间,行政处罚不停止执行。

第七章 附 则
第四十五条 本条例下列用语的含义是:
“地方公路”是指联接城镇、乡村及其与外部相通,能够行驶,机动车辆的道路(国、省干线公路除外)。地方公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。
“地方公路用地”是指地方公路两侧边沟(或截水沟)及边沟(或截水沟)以外不少于1米范围内的土地。地方公路用地的具体范围由自治县人民政府确定。
“地方公路设施”是指地方公路的排水设备、防护构造物、交叉道口、界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、服务设施、花草林木、专用房屋、渡口码头等。
第四十六条 自治县人民政府可以根据本条例制定实施办法。
第四十七条 本条例具体应用中的问题,由自治县交通行政主管部门负责解释。
第四十八条 本条例自发布之日起施行。



1997年6月29日